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Ces ouvrages superposent plusieurs fonctions et plusieurs gestionnaires. Dès lors qu’ils font partie d’un « système d’endiguement », la loi impose aux gestionnaires de s’accorder sur les rôles respectifs. C’est le rôle des conventions de superposition d’affectation et des conventions de mise à disposition.

Photo : Vue aérienne de la route RD 900 à Bonpas (Crédit CA du Grand Avignon)

Retours d’expérience du Grand Avignon, du Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance (SMAVD) et de la Compagnie Nationale du Rhône (CNR).

Au bord de la Durance, la RD900 est un axe routier à fort trafic, reliant Avignon à Cavaillon. Son entretien incombe au département du Vaucluse, comme toutes les routes du département. L’utilité de la route est simple à comprendre : permettre la circulation des véhicules. Mais sur une partie de son tronçon, la route a une autre fonction tout aussi importante. « Sur un kilomètre, la route est construite sur un remblai historique qui joue un rôle de protection contre les crues de la Durance », explique David Charignon, chef de projet au Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance (SMAVD) . La construction de la digue, à cet endroit de « verrou » topographique, a précédé la construction de la route. « Le territoire communal est entièrement inondable avec une pente régulière depuis la Durance, la digue a pour fonction d’empêcher les entrées d’eau pour les plus fortes crues », précise David Charignon.

Convention de superposition d’affectation

Ce tronçon de la D900 fait partie d’un système d’endiguement de classe A, celui de la Durance, dont la gestion incombe à la communauté d’agglomération du Grand Avignon, en tant qu’autorité gémapienne. Il sera le premier tronçon de digue du Grand Avignon à faire l’objet d’une convention de superposition d’affectation. « Le Grand Avignon est en train d’élaborer le dossier d’autorisation de ses systèmes d’endiguement et dans ce cadre nous prévoyons des conventions de superposition d’affectation pour tous les tronçons ayant plusieurs fonctions. La D900 sera le premier d’entre eux », explique Béatrice Marti, Ingénieur en charge de la GEMAPI aux Services Techniques du Grand Avignon.

 « Depuis 2018, nous sommes tout de même à la Version V6 ! Nous parlions au début de convention de superposition de gestion, mais suite au toilettage des services juridiques, le terme de gestion a été remplacé par superposition d’affectation » précise David Charignon, du SMAVD. Il a piloté la rédaction du document, en s’inspirant d’une convention préexistante, établie pour une digue située à Cavaillon. La convention portant sur la D900 a été signée début 2020 entre le département, gestionnaire de la route et le SMAVD, qui est délégataire du Grand Avignon pour la gestion du système d’endiguement (SE).

Quel contenu pour les conventions de superposition d’affectation ?

Jusqu’à présent, l’entretien des digues-routes était réparti de manière informelle entre le département et la ville, le premier se chargeant de la voirie et la ville assurant l’entretien du remblai servant à protéger contre les inondations. Avec la refonte de la réglementation sur les digues (1), cette répartition des rôles reste la même, dans ses grandes lignes, mais elle devait être formalisée dans une convention officielle, signée entre les deux parties. De telles conventions doivent être annexées aux dossiers d’autorisation des SE que les autorités gémapiennes doivent déposer auprès de la préfecture.

1. _{Cette refonte résulte de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM)}

Photo : Détail de la RD 900 en bord de Durance (crédit SMAVD)

« La convention de superposition d’affectation est composée de deux grandes parties : le descriptif des ouvrages et les droits et obligations des deux gestionnaires : obligation de surveillance et responsabilités d’entretien », explique Béatrice Marti, du Grand Avignon. « La convention contient les coupes-type par tronçon. Elle stipule les procédures d’échanges d’informations préalables aux travaux, y compris d’entretien courant. Elle précise aussi qu’en situation de crue, la fonction de digue prévaudra, le cas échéant, sur la fonction routière », complète David Charignon. Il est aussi précisé que les travaux d’entretien de la route ne doivent pas conduire à creuser le sol au-delà de 40 cm de profondeur, pour ne pas impacter la sécurité de la digue. In fine, le document doit permettre d’éviter des désaccords, voir des litiges entre les gestionnaires. Dans le cas de la D900, il n’y a pas de volet financier : chaque partie assure l’entretien pour sa fonction et avec son propre budget.

A quel moment formaliser ces conventions ?

De telles conventions vont donc se généraliser pour les autres routes-digues, dès lors qu’elles sont intégrées dans un système d’endiguement. Mais à quel moment établir ces documents ? Pour David Charignon, deux cas principaux se présentent : « Soit le dépôt d’un dossier d’autorisation de système d’endiguement sans travaux, soit des travaux sont décidés, qui vont modifier l’ouvrage, en même temps que la demande d’autorisation en SE ».  De fait, le choix de la D900 comme route départementale « pilote » ne procède pas du hasard : la partie digue doit faire l’objet d’importants travaux de rénovation, dans le cadre du Programme d'Actions de Prévention des Inondations (PAPI) de la Durance. En parallèle, le dossier d’autorisation du SE auquel elle appartient est en cours d’élaboration. Or ce dossier doit nécessairement inclure de telles conventions dans ses annexes. « Les services de l’état demandent a minima que les conventions soient bien avancées, si elles ne sont pas signées, au moment du dépôt du dossier », remarque Béatrice Marti. La signature devant intervenir au plus tard avant l’agrément d’autorisation.

Endiguements « barrage » : la CNR a la main

D’autres ouvrages à fonction duale nécessitent une convention : ce sont les endiguements « barrage » dès lors, là aussi, qu’ils sont intégrés dans un système d’endiguement. Leur fonction première est liée aux ouvrages hydro-électriques mais ils peuvent, de par leur localisation, contribuer à un système de protection contre les inondations. Ils constituent le cas le plus complexe, selon Béatrice Marti. Elle se réfère aux conventions qui sont en cours de rédaction et de signature entre le Grand Avignon et la Compagnie Nationale du Rhône (CNR). La première d’entre elles concerne un tronçon de digue de la Durance reliée à l’endiguement « barrage » de Vallabrègues, sur le Rhône.

Complexité ? Elle est due au fait que chaque tronçon fera l’objet de deux ou plus conventions et non pas d’une seule… A cela s’ajoute une complexité « conjoncturelle » :  il aura fallu un cadrage préalable entre la CNR et les services de l’Etat pour que les conventions puissent aboutir. Ce travail préalable était sur le point d’être finalisé en mars 2020, comme l’explique Robin Naulet, Référent Hydraulique à la Direction Gestion d’Actifs et Concessions de la CNR.

Une vingtaine de Gémapiens concernés
« Dès lors qu’une autorité gémapienne veut intégrer un tronçon d’un de nos endiguements barrage à un de ses systèmes d’endiguement, la loi (article L566-12-1 II du code de l’environnement) prévoit une mise à disposition gratuite dans le cadre d’une convention de mise à disposition. Elle doit tout de même être compatible avec la fonction première de l’ouvrage », explique Robin Naulet. La CNR n’a pas de mission en matière de protection contre les inondations. La fonction première des endiguements barrages est celle affectée à l’aménagement hydro-électrique (production d’électricité, navigation) et celui-ci doit, par sa conception et son exploitation, garantir la neutralité vis-à-vis des crues. Ceci implique des endiguements latéraux qui remontent dans les affluents « jusqu’à la limite du remous » créé par le barrage de retenue.

Schéma d’un aménagement type de la CNR (crédit CNR)

Cette obligation légale d’établir des conventions de mise à disposition n’est pas exclusive aux barrages et concerne aussi, par exemple, les remblais des voies de chemin de fer. Mais la CNR ayant 18 aménagements hydrauliques sur le Rhône et 400 kilomètres d’endiguements barrages, l’entreprise est directement concernée : une vingtaine d’autorités gémapiennes vont être amenées à signer de telles conventions avec elle, dans la foulée du Symadrem et du Grand Avignon.

Une note de méthode, deux conventions successives

« Nous avons finalisé la doctrine de la CNR, via une note méthodologique que nous avons transmise au Grand Avignon en février 2020 », explique Robin Naulet. La note est le fruit de nombreux allers retours avec les services de l’Etat, lui-même en train de finaliser sa doctrine interne. En voici les principaux éléments :

Vue aérienne du barrage de Vallabrègues (crédit CNR)

S’il y a une demande de mise à disposition de la part d’une autorité gémapienne, la CNR procèdera en trois étapes : « Nous commencerons par une mission de visa concessionnaire, pour voir si le projet de mise à disposition est compatible avec la fonction première de l’ouvrage, ce qui devrait être le cas, en général », précise Robin Naulet. Puis deux conventions seront établies, la première pour la mise à disposition des données relatives à l’ouvrage CNR et qui sont nécessaires au dossier d’autorisation du SE, la seconde pour la mise à disposition de l’ouvrage CNR. La première convention permettra à l’autorité gémapienne d’accéder aux données des études de danger de la CNR concernant l’ouvrage mis à disposition. La seconde lui permettra notamment d’accéder aux données de surveillance de l’ouvrage. 

Quant à la surveillance et à l’entretien de l’endiguement barrage, ils resteront du ressort de la CNR, conformément à la réglementation sur les barrages hydrauliques, dont les critères de dimensionnement sont supérieurs à ceux des systèmes d’endiguements.

Tout comme les conventions de superposition de gestion, ces conventions de mises à disposition devront être annexées aux dossiers de demande d’autorisation des systèmes s’endiguement. Les autorités gémapiennes concernées devraient donc se rapprocher de la CNR, sans trop tarder.

INFORMATION ADHRENTS FRANCE DIGUES : notre guide sur les conventions va bientôt paraitre! Nous vous l'enverrons dès que les dernières touches auront été portées au document!